我國的規(guī)劃生態(tài)已經形成系統(tǒng)的規(guī)劃體系，但在規(guī)劃層級和規(guī)劃模式方面仍然存在不足。文章從理論、管理和實踐3個維度論述了國土空間規(guī)劃的基礎和最終結果要落在地類上，分析了村域規(guī)劃對規(guī)劃落地實施、國土空間治理、鄉(xiāng)村振興和農民權益的重要性。提出地類劃分是精準實施國土空間規(guī)劃的基礎，統(tǒng)籌安排村域的土地需求是重要途徑，國土空間規(guī)劃應以村域為基本操作空間，使規(guī)劃實現從鄉(xiāng)到村的過渡。

人們常說：“不要輸在起跑線上”。我認為，這句話有一定的片面性。大量事實證明，任何一個人、任何一項政策、任何一項事業(yè)的成敗，最終是取決于終點線上的狀況。如“龜兔賽跑”童話中所說，首先到達終點者勝出。一項好的為民政策，由于中途變形，未能得到很好地貫徹執(zhí)行而失敗。又如一個人年幼天資聰慧，一路順暢，但最終或英年早逝、或未能堅持始終、或背叛初衷而未能成為勝者的案例不勝枚舉。一項好的規(guī)劃又何嘗不是如此呢？未能最終得以落地實施的規(guī)劃（包括理念、新詞、故事，甚至圖畫），充其量是“畫餅充饑”或美妙的幻想和空想。總之，對人、對事、對物不能輸在最后一公里尤為重要。

我國的規(guī)劃生態(tài)及其存在問題

就當今我國規(guī)劃生態(tài)而言，首先，一方面由主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃形成“三規(guī)合一”，同時構建立了完整的5級規(guī)劃體系，具體包含總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃；另一方面客觀存在著為數眾多的各類規(guī)劃游離于國土空間規(guī)劃體系之外，且都要在村域土地上落實。

要知道在我國具有法律依據的后者這類規(guī)劃約有幾十之眾。其次，就規(guī)劃思維慣性而言，存在“重總體、輕詳細”“重分區(qū)、輕地類”“重數字、輕實地”“重畫圖、輕實地”等問題。現行規(guī)劃層級止步于鄉(xiāng)級或鄉(xiāng)內區(qū)片級，“從鄉(xiāng)到村”這段距離處于模糊、放任、空白和被遺忘的狀態(tài)，造成規(guī)劃體系基礎不牢，具體規(guī)劃方案無法落地生根。這就如同高層建筑中的電梯只止步于第2層一樣，距離地面還有一步之遙。

規(guī)劃實踐中僅把注意力和重心放在總體規(guī)劃上，誤認為總體規(guī)劃就是規(guī)劃的全部，甚至還要求總體規(guī)劃做到詳細規(guī)劃才需做到的“確定每一塊土地的用途”這項法律規(guī)定，這叫做總體規(guī)劃“越位”；總體規(guī)劃之后缺乏后續(xù)的詳細規(guī)劃，導致無法實現規(guī)劃預期效果，這叫做詳細規(guī)劃“缺位”。這就是“重總體、輕詳細”思維帶來的后果。在規(guī)劃模式上，從全國到地方各層級規(guī)劃都是采用“分區(qū)+指標”一個模式，就連村莊規(guī)劃也是只做到分區(qū)（如劃定田園觀光區(qū)等），甚至誤認為分區(qū)是規(guī)劃的唯一模式。由“分區(qū)”至“地類”又是一步之遙，殊不知，國家實行土地用途管制和下達用地控制性指標都是以“地類”（耕地、建地等）為對象而不是“XX分區(qū)”。

因為土地利用分區(qū)是以主導土地用途（主導地類）為依據劃分的往往一個區(qū)內含有多種地類，如基本農田與基本農田保護區(qū)是兩個不同的概念。在規(guī)劃成果上“重視數字（或僅重視畫圖）、輕視實地”，人為造成規(guī)劃成果或數字與圖件不相符，或數字、圖件與實地不相符，有更甚者把空間與數字、空間與落地之間對立起來，不顧及落地實施，把空間虛化而成為“空間主義者”，最終導致規(guī)劃成果無法落地落圖，而成為“數字游戲”或只剩下色彩斑斕的圖件。

以上種種現存事實充分說明，打通從鄉(xiāng)到村規(guī)劃最后一公里多么重要與必要，就如同精準扶貧到戶一樣，結合鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設，把國土空間規(guī)劃和其他各類規(guī)劃直接精準地落實于村域土地上勢在必行（王萬茂，2020）。所謂“打通規(guī)劃最后—公里”就是要求將上位規(guī)劃直接傳導至村域最低層級，最終將規(guī)劃精準落地落圖至地類，“確定每一塊地的土地用途”，做到“數字、圖件與實地三相符”，保證國家的“數”與地方的“邊界”和“圖”相吻合，真正實現“多規(guī)合一”和規(guī)劃落地落圖生根，既仰望天空、又腳踏實地，使規(guī)劃“上有天花板、下有落地圖”，而不要讓美好的理念和設計“束至高閣”或“望塵莫及”，最終保證“一張藍圖”干到底的目標得以實現。

地類是規(guī)劃落地實施的基點和終點

地塊是土地實體的基本單元；宗地是構成土地權利的基本單元；地產是構成土地資產的基本單元；地類則是土地利用（功能）的基本單元。由眾多這些基本單元就組成了村域土地整體。因此，只有在村域層級上、大比例尺的村域規(guī)劃圖（1:5000或更大比例尺）上才能真正最終精準確定地塊的邊界、方位和依據土地使用條件確定其土地用途。這就是為什么要借助編制村域規(guī)劃、確定地塊的地類及其邊界與規(guī)模，以解決從鄉(xiāng)到村之間規(guī)劃最后一公里問題。以下從理論、管理和實踐3個維度加以分析論證。

理論維度

從理論維度分析可知，土地功能是地類的特質，不同地類具有不同的功能。聯(lián)合國認為“‘土地利用’是指由自然條件和人為干預所決定的土地功能”。聯(lián)合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）（1996）認為“土地利用是人們作出的一種具體的土地類型安排”。

從本質上講，人類對土地的需求是對土地功能的需求。眾所周知，土地功能的本質是土地的有用性。人類對土地的需求屬于引致需求，本質上是對土地所具有的功能的需求。人類需要耕地是因為耕地具有生產農產品和碳源/碳匯功能，能夠滿足人類生活和生存的需要；同理人類需要建地，因為建地具有承載建筑物的功能，能夠滿足人類生活和居住的需要；人類需要生態(tài)用地，因為生態(tài)用地具有釋氧和碳匯的功能，能夠為人類提供生態(tài)產品等。人類對土地功能的需求與自然界存在的具有不同功能土地之間的匹配，是借助地類來實現和協(xié)調的。一塊土地的利用并不是從一而終的，地類結構隨著時空的推移會發(fā)生變化的。

從一定意義上講，土地利用就是在一定土地生產力水平和土地總面積常數的約束下，各種地類之間的相互轉換、反映在空間上的競爭和在時序上的更替。地類結構直接反映土地利用方式和土地利用效率。總之，地類是規(guī)劃的出發(fā)點和歸宿，也是規(guī)劃落地實施的基點和終點。換句話說，只有將規(guī)劃落實于地類的邊界與規(guī)模之上，才能算是規(guī)劃真正地落地生根。

管理維度

從管理維度分析而言，地類作為管理對象和以地類下達傳導約束性控制指標。我國《土地管理法》規(guī)定，土地劃分為農用地、建設用地和未利用地3種地類，要求根據土地使用條件確定每一塊土地的用途（趙源，2013）。

我國實行土地用途管制制度，規(guī)劃時采用“分區(qū)+指標”模式，劃分土地利用分區(qū)。由于分區(qū)是以主導用途來劃分的，如耕地保護區(qū)主導用途是耕地，但區(qū)內還有非主導用途的地類，即A=（A。Ai），式中A—分區(qū)，A。—主導用途，Ai—非主導用途。為了與約束性控制指標相吻合，所以在分區(qū)的基礎上，還要分別統(tǒng)計區(qū)內各種地類面積，匯總后生成土地利用結構（地類結構）。

這充分說明分區(qū)僅是管理的手段，地類才是管理的對象，最終不是分區(qū)，而是地類。又如國土調查中也是以地類為調查對象。如“三調”就匯總了2.95億個地類圖斑；我國不動產統(tǒng)一登記也是以地類信息為登記要件：年度土地利用變更調查的報告也是以地類面積增減轉型為主要內容；近年來提倡城市土地混合利用，也是地類結構的混合和地類功能的混合而構成的；山水田林湖草沙生命共同體也是由不同地類組成的生命系統(tǒng)等。

實踐維度

從規(guī)劃實踐維度而言，以地類作為規(guī)劃控制指標和規(guī)劃實施的最終表征。如《全國國土規(guī)劃綱要（2020年—2035年）》中規(guī)定，2030年我國耕地有保有量18.25億畝，濕地面積8.3億畝，建設用地是6.7億畝等；《中國生態(tài)建設現代化規(guī)劃》要求2050年實現我國1/3森林覆蓋率（35%），1/3農用地（36%），1/3建設用地（9%）和其他自然生態(tài)保護地（20%）；又如要養(yǎng)活一個人，需要0.053公頃（0.8畝）耕地；獲取我國1億元GDP需要占用83公頃的建設用地；增加一個城市人口需要占用100m2的建地和4m2的綠地（王萬茂，2020）；吸收一個人一天排放的CO2，需要占用2m2的綠地；生態(tài)系統(tǒng)服務價值也是按地類（耕地，林地，草地，濕地等）來測算的；近期“雙碳”研究中，碳減排、碳增匯、釋氧固碳的測算，還是以地類面積及其變化為依據等。

綜上所述，規(guī)劃落地實施的實質就是將規(guī)劃成果以地類結構與布局加以體現。這也是優(yōu)化國土空間格局和完善國土空間治理的重要內容。

村域空間規(guī)劃是規(guī)劃落地實施和空間治理的重要抓手和操作平臺

村域空間規(guī)劃，簡稱村域規(guī)劃，其規(guī)劃對象是特指一個村域內全部土地空間，依據鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃，以行政村為單元，以村域土地總面積（常數）約束下，統(tǒng)籌安排產業(yè)發(fā)展、耕地保護、村莊建設、土地整理、環(huán)境整治、生態(tài)修復、文化傳承、農田基礎設施和公共事業(yè)服務項目等用地需求，并根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途（地類），是精準落地實施國土空間用途管制和規(guī)劃許可的重要抓手和操作平臺。本文為規(guī)劃師筆記精選文章。

村域規(guī)劃屬于國土空間詳細規(guī)劃范疇，具有很強的可操作性，填補了詳細規(guī)劃缺位的空白。村域規(guī)劃既不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃，又不同于村莊規(guī)劃。

村域規(guī)劃不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃

根據《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，“鄉(xiāng)村是指城市建成區(qū)以外的，具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態(tài)、文化等多種功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊”。這里所指的“鄉(xiāng)村”是一個十分寬泛且整體性的地域概念，是由眾多村域構成的，可理解為是村域單元的總稱。“村域”是特指一個行政村管轄的范疇，邊界確定、產權清晰、層級最低的地域單元。

如上所述由于“鄉(xiāng)村”一詞太寬泛，使用“鄉(xiāng)村規(guī)劃”這個稱謂容易導致規(guī)劃邊界模糊和虛化，不能確指某個村域及其邊界與規(guī)模，也不包括確定地類等項內容。

村域規(guī)劃不同于村莊規(guī)劃

“村莊”與“村域”是兩個相關但內涵不同的概念。其間最主要的是兩者各自的地域規(guī)模與邊界的不同，就如同“城市”與“市域”之間的差異。其次，“村莊規(guī)劃”是延用了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中最基層的規(guī)劃稱謂，容易誤解其規(guī)劃對象僅局限于村域內的建設用地（村莊），而不涉及村莊外其他土地（農地、林地、濕地等）。既使涉及村莊以外其他土地，也就是劃一個所謂“田園觀光與休閑農業(yè)區(qū)”而已；再者，現行村莊規(guī)劃也是采用“分區(qū)模式”，如生態(tài)保育區(qū)、紅色文化休閑區(qū)、鄉(xiāng)村文化傳承區(qū)等：而把農地、園地、林地等劃為鄉(xiāng)村田園觀光區(qū)等等。根本不涉及“確定每一塊土地的用途”等項內容。

村域規(guī)劃的地位與作用

村域規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中最接地氣的層級規(guī)劃，具有如下獨特的作用：

村域規(guī)劃是規(guī)劃實施和“多規(guī)合一”的最終平臺

俗話說：“上面千條線，下面一根針”。村是我國行政管理最基層的單元，村域是鄉(xiāng)村最基本構成單元。上位各層級國土空間規(guī)劃和其他類型規(guī)劃，最終都將在村域內以地類邊界和圖斑的形式落地實施。

眾所周知，無法落地的規(guī)劃包括美妙的規(guī)劃理念和故事都是沒有價值和意義的，可是村域土地總面積是一個常數，這就產生一個問題，就是上述各類規(guī)劃都要占用一定土地空間，其空間需求總和則不能超過村域土地總面積，這中間就需要具有以下特殊功能的村域規(guī)劃：依據規(guī)劃目標和任務，選定空間開發(fā)利用優(yōu)先次序，在各類規(guī)劃間加以統(tǒng)籌和協(xié)調，最終實現“多規(guī)合一”和生成“一張圖”。

這就是村域規(guī)劃妥善處理在村域內土地空間需求的多維性與土地空間供給的有限性之間不協(xié)調性的邏輯思維。也是村域規(guī)劃成為“多規(guī)合一”最終平臺的科學依據。因為。實踐證明，任何規(guī)劃方案中始終存在“不滿足需要”，也就是說，在多目標規(guī)劃中不可能各項目標都是最優(yōu)解。單項最優(yōu)決策簡單相加，不一定帶來最大化的整體效益，唯一的解決路徑就是依據資源供給與需求雙方，尋求這些決策之間的均衡（納什均衡），在此基礎上才能生成統(tǒng)一的、具有折衷性的整體規(guī)劃。正如“有約束的自由才是真正的自由”一樣，有約束才需要規(guī)劃，約束不是“圍城”也不是“搶區(qū)位”。規(guī)劃是治理“市場失靈”和處理政府與市場之關系的有效路徑和必要手段。

村域規(guī)劃是確定地類和國土空間治理的操作平臺

在多年以前我國有關法律就明確規(guī)定，“在土地利用分區(qū)的基礎之上，依據土地使用條件，確定每一塊土地的用途”。可是由于不同層級國土空間規(guī)劃均采用小比例尺的底圖（如省級為1:50萬、市級為1:10萬、縣級為1:5萬、鄉(xiāng)級為1:1萬），不同比例尺的規(guī)劃圖決定了圖上內容表達尺度和精確度存在較大差異。對于小比例尺的規(guī)劃圖而言，要求在圖上精準反映每一塊土地的用途是不切實際的。這就導致在我國規(guī)劃實踐中詳細規(guī)劃缺位，確定地類只停留在法律規(guī)定層面，未能妥善處理這項規(guī)劃最后一公里問題，由此造成地方的“圖”與“數”之間不吻合，又與國家的“數”之間存在差異，造成規(guī)劃落地實施虛化，規(guī)劃的預期無法實現。為了解決這個問題，構筑操作平臺，村域規(guī)劃應運而生。

村域規(guī)劃底圖比例尺為1:5000，甚至1:2000（可以充分利用村莊規(guī)劃和農村土地確權定界登記時使用的1:5000比例尺底圖），在底圖比例尺精度允許條件下，將村域規(guī)劃作為操作平臺，就有可能依據上位規(guī)劃土地利用分區(qū)成果（邊界和圖斑），開展精準地確定村域內每一塊土地的用途，同步落實“三區(qū)三線”的邊界與圖斑，將永久基本農田、高標準農田、自然保護地、村莊建設用地等用地的規(guī)模與布局，在村域規(guī)劃圖上面加以定性、定量、定位、定序，為實施國土空間用途管制，國土空間治理和規(guī)劃許可提供基本依據（趙作權，2013）。

村域規(guī)劃是促進鄉(xiāng)村振興的支持平臺

“民族要復興，鄉(xiāng)村要振興”（史丹，2013）。村域是鄉(xiāng)村的基本組成部分，一定意義上講，村域振興就是鄉(xiāng)村振興。也就是說，每一個村域都振興了，鄉(xiāng)村振興也就實現了。鄉(xiāng)村振興20字戰(zhàn)略，字字句句都與土地緊密相關，都要落地生根，就連文化傳承和生態(tài)文明建設也離不開土地，歷史告訴人們兩者是一榮俱榮、一損俱損。

我國村莊類型有城中村（15%）、典型農區(qū)村莊（70%）、生態(tài)功能區(qū)村莊（15%），村域具有不同的資源稟賦和區(qū)位條件，各具特色，這樣就要求精準地為每一個村制定各具特色的振興規(guī)劃，尤其是產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和各項公共事業(yè)設施的建設規(guī)劃等，這些規(guī)劃都要在村域土地上精準落地實施和選址修建，需要村域規(guī)劃為其提供空間保障。

村域規(guī)劃就成為鄉(xiāng)村振興的實體映射與規(guī)劃引領。可以充分利用村域規(guī)劃這個操作平臺，直接繪制鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設藍圖，通過優(yōu)化生產、生活、生態(tài)空間格局，助力鄉(xiāng)村全面振興，實現農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足。兩項規(guī)劃之間在規(guī)劃范圍和規(guī)劃內容上呈現高度吻合，鄉(xiāng)村振興需要空間保障，村域規(guī)劃可以助力鄉(xiāng)村振興。

村域規(guī)劃是維護農民土地權益的保障平臺

村域規(guī)劃過程中始終會涉及農民土地承包權、房屋所有權、宅基地使用權等，必須加以妥善處理。經過農民承包土地和宅基地確權登記頒證之后，農民維護土地權利意識得到了增強，國家農村土地政策使農民放心，所以在村域規(guī)劃中在農地整理和村莊用地整理，具體安排農田基礎設施和公共事業(yè)設施，如何處置空心村和空閑房屋，以及如何尊重“大國小農”的情況，處理“并村定點”“一戶一宅”，以及實現農業(yè)現代化和擴大土地經營規(guī)模，進行土地調整、實行“一戶一田”時，都會涉及農民承包土地和宅基地及其有關土地權益，要在自愿互惠基礎上妥善處理，應當全力維護農民各項土地權益。下鄉(xiāng)規(guī)劃師僅是村民們的助手，村民才是村域的主人，最了解情況，知道自己向往什么和應當怎么做，對各項建項目的選址修建和怎么建設最有發(fā)言權。應當保障農民的話語權，規(guī)劃中盡量滿足村民們的意愿與訴求，不可過度擠壓農民的生活方式和生存空間，要盡可能給小農農業(yè)生產方式留下足夠的生存空間，使村域規(guī)劃成為全體村民的、自己向往的、權益充分保障的和自覺投入實施的規(guī)劃。

文章來源：國土自然資源空間規(guī)劃
 

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