導(dǎo) 讀

為有效抑制“圈而不探”和炒作礦業(yè)權(quán)行為，在探礦權(quán)管理方面，自然資源管理部門探索建立并不斷完善勘查區(qū)塊退出制度，提出了同階段延續(xù)縮減面積的管理制度。文章重點梳理了探礦權(quán)勘查區(qū)塊退出制度的演變，分析其實施效果和存在的問題，并提出政策建議：嚴格提高勘查階段審批，進一步嚴格制度執(zhí)行；提高探礦權(quán)最低勘查投入標準，保障各勘查階段基礎(chǔ)工作完成；明確礦業(yè)權(quán)占用費征收標準，防范探礦權(quán)“圈而不探”行為。

本文引用信息

呂建偉，史登峰，張 博，史瑾瑾.勘查區(qū)塊退出制度演變和完善建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2019，32（11）:15-19.

探礦權(quán)是指探礦權(quán)人在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。國家實行勘查區(qū)塊登記的探礦權(quán)管理制度。多年來，探礦權(quán)無限期延續(xù)制度一度導(dǎo)致“圈而不探”、炒作探礦權(quán)等問題。對此，2009年，原國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2009〕200號），建立了勘查區(qū)塊退出制度，規(guī)定同一勘查階段延續(xù)時需縮減不低于25%的勘查區(qū)塊面積，從而完善了探礦權(quán)登記管理制度，有利于規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場。但實踐中也存在硬性操作而損害探礦權(quán)人合法權(quán)益，進而出現(xiàn)一些規(guī)避相關(guān)規(guī)定或者變通行為，在一定程度上影響了行政管理的效能。為此，進一步研究完善勘查區(qū)塊退出制度十分必要。

01、勘查區(qū)塊退出管理制度的演變

依據(jù)1998年頒布實施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)規(guī)定，非油氣礦產(chǎn)勘查許可證有效期最長為3年；需要延長勘查工作時間的，探礦權(quán)人應(yīng)當在勘查許可證有效期屆滿的30日前，向原登記管理機關(guān)申請辦理延續(xù)登記手續(xù)，每次延續(xù)不超過2年。同時還規(guī)定了最低勘查投入標準。探礦權(quán)人在勘查許可證有效期內(nèi)探明可供開采的礦體后，經(jīng)登記管理機關(guān)批準，可以停止相應(yīng)區(qū)塊的最低勘查投入，并可以在勘查許可證有效期屆滿的30日前，申請保留探礦權(quán)。保留探礦權(quán)的期限，最長不得超過2年，需要延長保留期的，可以申請延長2次，每次不得超過2年。在當時礦業(yè)不景氣、社會投資不活躍的形勢下，為鼓勵礦產(chǎn)勘查，規(guī)定探礦權(quán)人在申請?zhí)降V權(quán)延續(xù)時，只要滿足最低勘查投入要求，即可在同一勘查階段多次延續(xù)而無需被動縮減勘查區(qū)塊。

2005年前后，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場由冷轉(zhuǎn)熱，新增了大量的探礦權(quán)，不少投資人取得礦業(yè)權(quán)后，“圈而不探”、坐地炒礦，嚴重擾亂了勘查市場。為完善探礦權(quán)管理，促進礦產(chǎn)勘查市場健康有序發(fā)展，2009年12月，原國土資源部下發(fā)了國土資發(fā)〔2009〕200號文件，其中一大創(chuàng)新就是建立了勘查區(qū)塊退出制度，具體規(guī)定為：新立探礦權(quán)有效期為3年，每延續(xù)一次時間最長為2年，并應(yīng)提高符合規(guī)范要求的勘查工作階段；確需延長本勘查階段時間的，經(jīng)論證可再準予一次在本勘查階段延續(xù)，但應(yīng)縮減勘查面積，每次縮減面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。

針對實踐中存在的縮減面積制度過于剛性，不可避免縮減已探明可供開采礦體等問題，2017年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號）完善了相關(guān)規(guī)定，提出了在同一勘查階段探礦權(quán)延續(xù)時可不予縮減勘查區(qū)塊面積的幾種情形：中央或者地方財政全額出資勘查的探礦權(quán)；已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查，且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)；經(jīng)儲量評審認定地質(zhì)工作程度達到詳查及以上，且地質(zhì)報告已經(jīng)資源儲量評審備案的探礦權(quán)。

02、制度實施效果評估

根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減面積制度在抑制“圈而不探”、規(guī)范礦產(chǎn)勘查市場、促進找礦突破等方面發(fā)揮了積極作用。

2.1 同階段縮減的探礦權(quán)數(shù)量多，有效抑制了“圈而不探”行為，推動礦產(chǎn)勘查進程

據(jù)自然資源部2018年度《中國礦產(chǎn)資源報告》，截至2017年底，全國共有非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)2.12萬個，登記面積36.33萬平方千米。經(jīng)對2015年至2018年各年度涉及同階段縮減面積的探礦權(quán)統(tǒng)計分析，涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)共計1.2萬余宗，平均每年參與同階段延續(xù)縮減的探礦權(quán)達3000余宗，相當于2017年度全國探礦權(quán)總數(shù)的25%，說明探礦權(quán)勘查投入不足問題較為普遍。四年間，涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量逐年下降，從4500余宗下降到1500余宗（圖1），涉及同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量占當年度探礦權(quán)總數(shù)的比例也呈下降趨勢（圖2）。相對于2015年度，2018年度探礦權(quán)總數(shù)下降了44%，同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量下降了66%。隨著時間推移，尤其2017年后，同階段延續(xù)縮減面積的探礦權(quán)數(shù)量大幅減少，說明我國探礦權(quán)有效勘查投入和勘查程度在不斷提高。由此可見，勘查區(qū)塊退出制度對擠壓探礦權(quán)“水分”、釋放低投入勘查區(qū)塊、遏制“圈而不探”現(xiàn)象發(fā)揮了積極作用。

圖1 同階段延續(xù)縮減面積探礦權(quán)數(shù)量變化圖

圖2 同階段延續(xù)縮減面積占當年度探礦權(quán)數(shù)量比例

2.2 14號文件完善了勘查區(qū)塊退出制度，對保護探礦權(quán)人合法權(quán)益起到了積極作用

國土資規(guī)〔2017〕14號文件出臺前，勘查區(qū)塊退出的有關(guān)規(guī)定過于剛性，操作中缺乏靈活性，在一定程度上有損于探礦權(quán)人權(quán)益，有的探礦權(quán)人采取虛報勘查成果提高勘查階段等做法。出現(xiàn)新的問題的主要原因有三方面：

一是部分探礦權(quán)人難以在2年內(nèi)完成本勘查階段的勘查工作。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，探礦權(quán)每延續(xù)一次有效期不超過2年，而部分探礦權(quán)在詳查以上階段，尤其是勘探階段工作中，鉆孔密度要求高，勘探工作量和資金投入要求大，2個年度的勘探周期內(nèi)，全部完成本勘查階段勘查工作會有一定的困難。如：不少部級審批發(fā)證的煤炭探礦權(quán)勘查許可證，考慮到資源的連續(xù)性和合理利用，按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃設(shè)置，面積達100平方公里以上；新疆、青海、黑龍江等受氣候及地理條件限制的特殊地區(qū)，地質(zhì)找礦多在偏遠、干旱或高山冰凍區(qū)域開展，每年能開展勘查工作的有效工作時間僅5個月左右。這些探礦權(quán)要在兩年內(nèi)完成勘探工作的全部工作量是不現(xiàn)實的。

二是詳查以上階段探礦權(quán)涉及同階段延續(xù)縮減面積項目逐步增多，縮減掉已探明資源的項目增多。據(jù)統(tǒng)計，從2015年到2018年的四個年度中，詳查勘探階段探礦權(quán)涉及同階段延續(xù)縮減面積的項目占當年度同階段延續(xù)縮減面積探礦權(quán)的比例較大且呈上升趨勢（圖3）。探礦權(quán)到了詳查勘探階段，資源賦存范圍大致明確，繼續(xù)工作是為了滿足轉(zhuǎn)采的需求，如果同樣執(zhí)行同階段延續(xù)縮減25%面積，很可能會迫使探礦權(quán)人放棄部分已探明資源儲量范圍，既影響到礦業(yè)權(quán)布局合理性，也損害了探礦權(quán)人的合法權(quán)益。

圖3 詳查勘探階段同階段延續(xù)探礦權(quán)占本年度所有同階段延續(xù)探礦權(quán)比例變化

三是有些地方“一刀切”式執(zhí)行勘查區(qū)塊退出制度，引起業(yè)內(nèi)爭議。有些地方財政全額出資勘查的探礦權(quán)也被納入縮減面積范圍，造成了國家出資權(quán)益的流失，卻并沒有達到引導(dǎo)社會投資勘查的實際效果；有的地區(qū)對已設(shè)采礦權(quán)深部勘查探礦權(quán)執(zhí)行同階段延續(xù)縮減面積制度，退出的勘查區(qū)塊不可能真正向社會投放，違背了國家鼓勵和引導(dǎo)深部勘查找礦增儲的初衷。

2017年下發(fā)的國土資規(guī)〔2017〕14號文件，規(guī)定了諸如中央或者地方財政全額出資勘查的探礦權(quán)、已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設(shè)采礦權(quán)屬同一主體的探礦權(quán)等可以不縮減面積的情形，并對上述存在的問題提出了較為合理的解決方案，符合地質(zhì)勘查工作規(guī)律，也有利于保護探礦權(quán)人的合法權(quán)益和勘查成果。

03、存在的主要問題

3.1 部分地方對制度執(zhí)行不嚴格，面臨行政風險

部分省份在制度執(zhí)行過程中，對部分同階段延續(xù)項目縮減比例不夠。監(jiān)測分析發(fā)現(xiàn)，2015年以來，每個年度都有100宗以上探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減面積接近但不到25%的案例，部分案例引起了審計和紀檢部門的關(guān)注，這會給管理人員帶來不必要的失職瀆職追責風險。

3.2 存在虛假提高勘查階段的現(xiàn)象

在審批探礦權(quán)延續(xù)登記時，對于提高勘查階段申請，按規(guī)定要求勘查實施方案須經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^。在審批中發(fā)現(xiàn)，部分探礦權(quán)在2個年度的勘查過程中，投入較少，甚至不能滿足最低勘查投入標準，地質(zhì)勘查工程控制程度明顯不足，而是通過編制虛假勘查實施方案并由專家協(xié)助評審?fù)ㄟ^以規(guī)避縮減勘查區(qū)塊面積。這種現(xiàn)象損害了制度的嚴肅性。

3.3 部分勘查成果被縮減面積放棄而無法利用

據(jù)統(tǒng)計，從2015年到2018年的四個年度中，全國非油氣探礦權(quán)同階段延續(xù)共縮減勘查面積約6.8萬平方公里。其中不乏到詳查勘探階段、資源賦存范圍已大致明確的探礦權(quán)，按規(guī)定縮減范圍，被動放棄已經(jīng)查明的礦產(chǎn)資源，被放棄的資源難以開發(fā)利用，造成前期勘查投入浪費、影響資源整裝勘查和集約利用的問題。

04、相關(guān)建議

探礦權(quán)同階段縮減面積制度設(shè)立的初衷是防治“圈而不探”行為，考慮到探礦權(quán)同階段延續(xù)縮減制度存在一定的局限性，在礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革明確提出礦業(yè)權(quán)占用費的背景下，筆者建議要雙管齊下防治“圈而不探”：現(xiàn)行制度下，嚴格執(zhí)行縮減面積相關(guān)政策，嚴格勘查階段審批，同時積極探索建立探礦權(quán)占用費相關(guān)制度，提高探礦權(quán)管理水平。

4.1 嚴格執(zhí)行制度，嚴格提高勘查階段審批

對于提高勘查階段的登記要求，筆者認為應(yīng)當在完成前一階段勘查工作的基礎(chǔ)上提高，比如探礦權(quán)申請從普查提高到詳查，應(yīng)在完成普查工作并滿足普查工作標準后，登記管理機關(guān)才能批準其詳查探礦權(quán)的申請�，F(xiàn)實中，申請人持通過評審的勘查實施方案即可申請?zhí)岣呖辈殡A段，而此類勘查實施方案評審中也未對上一階段勘查工作完成情況進行充分論證。在礦業(yè)權(quán)審批實踐中，有不少勘查實施方案以往工作程度存在明顯不足，只要下一階段工作布置滿足相關(guān)標準即可通過評審，導(dǎo)致虛假提高勘查階段現(xiàn)象的發(fā)生，出現(xiàn)諸如實際勘查工作程度僅為普查，而證載勘查程度已經(jīng)為勘探的探礦權(quán)，這既不符合地質(zhì)勘查工作規(guī)律，也是對同階段延續(xù)縮減面積政策的變相規(guī)避。對于此類申請，勘查實施方案評審機構(gòu)和登記管理機關(guān)應(yīng)進一步嚴格把關(guān)，嚴格審查。另外，對于縮減面積的比例，也應(yīng)按不小于25%的比例嚴格執(zhí)行，確保公平公正，避免行政風險。

4.2 提高探礦權(quán)最低勘查投入標準，保障各勘查階段基礎(chǔ)工作的完成

根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，探礦權(quán)最低勘查投入標準為：第一勘查年度2000元/平方千米，第二勘查年度5000元/平方千米，第三勘查年度起每年10000元/平方千米。該制度從1998年至今已經(jīng)執(zhí)行20余年，根據(jù)國家統(tǒng)計局居民消費水平指數(shù)(1978年100，1999年445.9,2017年1930)，1999年10000元的最低勘查投入標準，到2017年應(yīng)提高至43283.25元，顯然，現(xiàn)在仍然執(zhí)行20年前的標準，已經(jīng)難以滿足約束探礦權(quán)人積極投資勘查的管理要求。建議充分發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段作用，提高最低勘查投入標準，并根據(jù)礦業(yè)權(quán)市場變化情況進行動態(tài)調(diào)整。

4.3 明確礦業(yè)權(quán)占用費征收標準，防范礦業(yè)權(quán)市場“圈而不探”行為

按照1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的標準，主要是依據(jù)占地面積計算探礦權(quán)占用費（探礦權(quán)使用費），即探礦權(quán)前三年每平方公里100元，以后每年增加100元，最高不超過500元。該標準存在著計算標準偏低、未充分考慮礦產(chǎn)品價格變動等問題。

為完善縮減面積政策，提高資源勘查效率，2017年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）中明確了“在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費”的改革要求，為規(guī)范“圈而不探”行為指明了方向。建議加快明確礦業(yè)權(quán)占用費征收標準，出臺具體規(guī)定。對于探礦權(quán)占用費征收具體標準，建議：一是提高征收計算標準；二是每一階段勘查周期動態(tài)增加，占用費征收金額也應(yīng)相應(yīng)增加；三是新的征收標準應(yīng)綜合考慮礦產(chǎn)品價格、面積、勘查階段等因素；四是考慮到各個勘查階段工作量不同，預(yù)查普查階段標準應(yīng)高于詳查勘探階段標準。

作者信息

呂建偉（1987—），男，山西省呂梁市人，中國自然資源經(jīng)濟研究院助理研究員，礦產(chǎn)普查與勘探專業(yè)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理方面研究工作。