【中國國土資源經(jīng)濟】屬地化20年來我國地勘單位改革歷程回顧與思考

2020-02-28 12:54:59
來源：中國國土資源經(jīng)濟
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導讀

屬地化20年來，我國地勘單位改革歷經(jīng)劃轉(zhuǎn)屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進、系統(tǒng)性深化改革四個階段。主要特征及存在的問題：(1)地勘單位在完成事業(yè)“分類”的基礎(chǔ)上，進入事企“分開”改革的實質(zhì)性階段；(2)歷經(jīng)“黃金十年”(2002—2012年)的發(fā)展后，進入傳統(tǒng)地質(zhì)勘查資金投入下行期、地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級期和事業(yè)單位分類改革適應期的“三期疊加”狀態(tài)；(3)公益職能發(fā)揮、政府購買服務改革、經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離成為當前深化地勘單位改革的重點和難點。文章認為，新時期深化地勘單位改革應當以新時代中國特色社會主義思想為指引，明晰改革后地勘單位的功能定位并進行分類管理、精準施策，屬地管理、行業(yè)管理及地勘單位自身形成改革發(fā)展合力。

本文引用信息

汪恩滿.屬地化20年來我國地勘單位改革歷程回顧與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（01）:70-75.

0 、引言

地勘單位改革是國家事業(yè)單位改革的組成部分。在國家大力推進事業(yè)單位改革的大背景下，地勘單位改革持續(xù)深化，主要涉及事業(yè)“分類”、事企“分開”、體制機制、政府購買服務、公益職能定位等一系列改革任務，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的熱點話題�，F(xiàn)有文獻多從某個省或具體地勘單位改革的角度進行分析，缺乏對我國地勘單位改革的整體認識�；诖�，文章從歷史演進的視角，系統(tǒng)梳理屬地化以來我國地勘單位改革的歷程，分析改革特征、總結(jié)主要問題、展望改革路徑，希冀對地勘單位持續(xù)深化改革有所裨益。

1 、屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程

屬地化20年來，我國地勘單位改革歷經(jīng)劃轉(zhuǎn)屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進、系統(tǒng)性深化改革四個階段。圖1為屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖。

圖1 屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖

1.1劃轉(zhuǎn)屬地管理階段（1999—2005年）

1999年4月，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）首次系統(tǒng)提出地勘單位改革的目標和原則、改革的具體方案及相關(guān)政策措施，正式拉開了地勘單位屬地化改革的序幕（參見表1）。原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的在各�。▍^(qū)、市）的地勘單位統(tǒng)一劃歸到各�。▍^(qū)、市），由省級行業(yè)主管部門歸口管理。2001年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案》，原煤炭、核工業(yè)、有色、冶金、建材、化工和輕工等國家部門管理的部分地勘隊伍逐步移交地方，實行屬地化管理。這兩個文件是順利實現(xiàn)地勘單位屬地劃轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計和綱領(lǐng)性文件。2003年，《國務院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2003〕76號），就深化地勘單位改革提出指導性意見。隨后不久，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔2003〕358號），就加強地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)提出指導意見。這一時期的改革策略與路徑是自上而下的，開始形成地方與中央、地勘單位與政府點面結(jié)合、共同推進的穩(wěn)定改革局面。2005年底，劃轉(zhuǎn)屬地管理的任務基本完成，地勘單位的管理體制由部門直接管理、高度集中的計劃管理逐漸向部門行業(yè)管理、地方自主管理轉(zhuǎn)變。（參見表1）

1.2 局部改革探索階段（2006—2010年）

2006年1月，《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）要求深化地勘單位改革，強化對地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍、屬地化地質(zhì)勘查隊伍的管理，落實和完善相關(guān)政策。隨著地勘單位的快速發(fā)展，“事企混合”運行帶來的體制機制改革的矛盾和問題也逐漸凸顯，部分省（區(qū)、市）積極探索改革模式，如：內(nèi)蒙古自治區(qū)探索地勘單位實行“事企并存、一套人馬、兩塊牌子、分體運行”的運作方式和管理體制；陜西省啟動事企“分開”改革，推動地礦、煤田、有色、核工業(yè)等四大局轉(zhuǎn)企改革。中央行業(yè)管理部門在這一時期主要進行業(yè)務指導和政策跟進：2010年4月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于進一步加強地質(zhì)勘查行業(yè)服務與管理的若干意見》（國土資發(fā)〔2010〕60號）和《關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號）等文件，進一步跟蹤指導地勘單位改革，提出促進改革的政策要求。在此期間，《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（2006年中央機構(gòu)編制委員會辦公室編制）、《關(guān)于深化行政體制改革的意見》（2008年2月黨的十七屆二中全會審議通過）等多個中央文件的出臺對推動地勘單位改革起到頂層指引的作用。（參見表1）

1.3 整體性分類推進階段（2011—2017年）

2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），其后，又出臺了《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）及9個配套文件，明確了事業(yè)單位的類別和劃分原則。地勘單位改革快速融入國家事業(yè)單位改革體系之中，各�。▍^(qū)、市）積極推動地勘單位分類工作，除江蘇、吉林和內(nèi)蒙古等三個�。▍^(qū)）之外，全國屬地化管理地勘單位的分類工作于2017年底基本完成。這一時期，劃分為公益類地勘單位的比例較高。據(jù)不完全統(tǒng)計，公益類單位比例為87%，其中公益一類單位占29%，公益二類單位占58%；生產(chǎn)經(jīng)營類為13%。地勘單位全面轉(zhuǎn)企的有陜西、遼寧兩省。期間，部分省區(qū)初步探索了經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離工作，推動事企“分開”：如內(nèi)蒙古自治區(qū)組建按現(xiàn)代企業(yè)制度運作的內(nèi)蒙古礦業(yè)（集團）有限責任公司，山東省將省地礦局和省煤田地質(zhì)局所屬69戶企業(yè)分別整合組建為地礦集團和泰山地勘集團。這一時期，雖然有些改革成效不佳，但在一定程度上推動了地勘單位改革融入國家事業(yè)單位改革的整體設(shè)計之中。

1.4 系統(tǒng)性深化改革階段（2018年至今）

2018年是黨和國家機構(gòu)“重塑性”改革的重要一年和落實全面深化改革的關(guān)鍵一年。也是在這一年，各級自然資源管理機關(guān)陸續(xù)成立。為適應新的自然資源管理體制和進一步做好支撐服務，部分�。▍^(qū)、市）繼續(xù)推動地勘單位的深化改革，為地勘單位提供了堅實的制度、實踐以及政治保障，指明了科學的發(fā)展方向。一是優(yōu)化體制機制，強化地勘單位服務支撐作用。如黑龍江省實施由省自然資源廳統(tǒng)一管理屬地化地勘單位，并對地勘單位進行優(yōu)化整合，強化公益服務職能；北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局更名為北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，由市政府管理轉(zhuǎn)隸為市規(guī)劃和自然資源委員會管理，主要任務是為政府決策提供地學支撐；湖南省合并重組四家地勘局成立省地質(zhì)院，并強化地調(diào)、地勘、地災、地環(huán)等支撐自然資源管理的公益性職能。二是加快推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，推動事企“分開”改革。黑龍江、福建、湖南、重慶、四川、貴州、云南、青海、新疆等�。▍^(qū)、市）陸續(xù)啟動地勘單位所屬企業(yè)剝離整合工作，如重慶市在對僵尸、空殼、低效企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，對剩余圍繞地勘主業(yè)、有發(fā)展前景的企業(yè)進行整合，成立重慶市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)集團有限公司。隨著地勘單位改革的深化，地勘單位的功能定位和社會責任也會進行調(diào)整，事業(yè)“分類”后其“類”的邊界仍會處于變化調(diào)整之中。因此，應動態(tài)考察地勘單位改革的演變規(guī)律。

2 、我國地勘單位改革發(fā)展主要特征與問題

2.1 地勘單位在完成事業(yè)“分類”的基礎(chǔ)上，進入事企“分開”改革的實質(zhì)性階段

目前，全國地勘單位事業(yè)“分類”的階段性任務基本完成，公益類地勘單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得了明顯進展。按照事業(yè)單位改革的整體要求，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。對于地勘單位來說，特色的公益服務體系的首要任務就是實現(xiàn)事企“分開”，顯然，目前離這一目標要求還有很大的差距。2018年以來，按照中共中央、國務院關(guān)于事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求，各�。▍^(qū)、市）加快推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作，對地勘單位所屬企業(yè)進行整合組建地勘集團（公司），地勘單位進入事企“分開”改革的實質(zhì)性階段。按照目前部分�。▍^(qū)、市）推進情況來看，地勘單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離的原則是界定清楚地勘單位所辦的企業(yè)與發(fā)展地勘事業(yè)是否相關(guān)，實施分類處置的主要措施是對地勘單位所辦的與事業(yè)相關(guān)的企業(yè)實行部分保留，對地勘單位所辦的與其事業(yè)無關(guān)的企業(yè)進行脫鉤，對僵尸企業(yè)、空殼企業(yè)等通過市場化和法治化方式處置。

2.2 地勘單位在歷經(jīng)“黃金十年”發(fā)展后，進入“三期疊加”狀態(tài)

得益于2003—2010年期間一系列政策支持、找礦突破戰(zhàn)略行動的推動，以及“事企混合”運行機制的短期效應，地勘單位在2002—2012年取得較快發(fā)展，業(yè)內(nèi)稱為地勘單位發(fā)展的“黃金十年”。地勘單位歷經(jīng)“黃金十年”發(fā)展后，進入“三期疊加”狀態(tài)：一是傳統(tǒng)地質(zhì)勘查資金投入下行期。據(jù)統(tǒng)計，全國地勘投入資金已連續(xù)六年下降，從2012年的510.14億元降到2018年的173.72億元，跌幅超過60%。其中礦產(chǎn)勘查投入從2012年的414.10億元降到2018年的92.79億元，跌幅高達78%；礦產(chǎn)勘查投入占比由2012年的81%降至2018年的53%。二是地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級期。近年來，國家、地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展需求對地勘單位的角色和功能提出了新的命題，要求其扮演某種特殊角色或運行某種特殊功能（表2），地勘單位傳統(tǒng)的地質(zhì)工作迫切需要轉(zhuǎn)型升級。三是事業(yè)單位分類改革適應期。具體表現(xiàn)為地勘單位對事企“分開”運行機制的適應、對分類后的規(guī)范管理及深化改革的適應、對國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然資源管理的適應等。認識“三期疊加”狀態(tài)并積極采取應對措施，成為深化地勘單位改革以及地勘單位主動適應改革的普遍共識。

2.3 公益職能發(fā)揮、政府購買服務改革、經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離成為深化地勘單位改革的重點和難點

首先，目前地方公益性地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)勘查工作經(jīng)費缺乏經(jīng)常性經(jīng)費保障，在資金計劃上沒有經(jīng)常性預算，項目基本上都是臨時申請或被動性安排，公益性職能作用沒有充分發(fā)揮，公益性地勘單位的主體地位不夠突出，這在公益一類地勘單位比例較高的省份尤為突出。其次，對于公益二類地勘單位比例較高的省份，由于政府購買服務機制還不夠健全，公益二類地勘單位仍然提出給予原規(guī)模財政經(jīng)費保障的訴求。地勘單位從事的礦產(chǎn)資源勘查、地質(zhì)災害防治、生態(tài)修復等專業(yè)性極強，如沒有科學的標準和方法，不宜簡單地將其推入市場與社會力量進行競爭。再次，推進事業(yè)單位改革，最為艱難的就是將現(xiàn)有事業(yè)單位內(nèi)部的經(jīng)營部分進行剝離。我國地勘單位改革同樣沒有突破事企“分開”的根本性調(diào)整，事企“分開”仍然存在諸多難點：在編人員與非在編人員混崗導致人員安置分流困難，且事企分開后，人員互相調(diào)配受到約束和限制，在一定程度上阻礙了人這一最重要生產(chǎn)要素的合理調(diào)配；事業(yè)與企業(yè)在繳納費用和養(yǎng)老待遇上的差距阻礙了地勘單位對經(jīng)營部分的剝離；地質(zhì)災害治理工程施工、礦山生態(tài)修復、商業(yè)性礦產(chǎn)勘查等經(jīng)營板塊長期依托事業(yè)主體占據(jù)的公共資源，一旦剝離出去很難在市場上生存發(fā)展；基層隊（院）級地勘單位經(jīng)營部分難以理清，并存在資產(chǎn)狀況不良、管理水平不高等問題。

3 、新時期深化地勘單位改革的思考與建議

3.1 以新時代中國特色社會主義思想指引地勘單位改革

十九大報告中指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民的共同富裕”“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。十九大對“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”進行了全面部署。這些重要論述指明了地勘單位改革的根本出發(fā)點。因此，推進地勘單位改革必須牢牢把握以人民為中心的發(fā)展理念，發(fā)揮地勘單位的公益職能和社會責任，特別是在資源勘查、生態(tài)修復、防災減災、精準扶貧、綠色發(fā)展方面的支撐作用。對地勘單位的功能定位和社會責任作具體分析，處理好事業(yè)“分類”、事企“分開”工作中的利益博弈與妥協(xié)問題，保證改革的科學、公正、合理。

3.2 明晰改革后地勘單位的功能定位并進行分類管理、精準施策

首先，優(yōu)化完善中央與地方地質(zhì)工作財政事權(quán)和支出責任劃分機制，擴大地方公益性地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)勘查經(jīng)費，充實強化公益類地勘單位尤其是公益一類地勘單位的公益職能，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的公益服務體系。其次，把推進地勘單位政府購買服務改革作為重點,與地勘單位改革統(tǒng)籌推進。建立完善規(guī)范化的配套制度，優(yōu)化政府購買服務方式，從經(jīng)費保障、資源利用、項目規(guī)劃等多個層次為地勘單位參與政府購買服務提供支持和幫助。對于公益二類地勘單位，一方面建立財政經(jīng)費補助標準或相關(guān)政策，另一方面要制定政策激勵其在充分履行公益支撐職能基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有資源參與承接公共服務、提供公共服務產(chǎn)品。從單一依賴財政撥款向主要依靠政府購買服務、有限財政經(jīng)費補充的模式轉(zhuǎn)變。再次，制定并落實好地勘單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)剝離過程中涉及的人員身份、資產(chǎn)處置及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策。處理好過渡期內(nèi)地勘企業(yè)與原事業(yè)主體的協(xié)同發(fā)展問題。科學厘清“新人”和“老人”的邊界，對待“新人”偏重激勵，對待“老人”重在保障。對于新組建的地勘企業(yè)單位，盡早建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

3.3 發(fā)動各方力量形成改革發(fā)展合力

地勘單位改革涉及內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境、屬地管理與行業(yè)管理、政府部門與地勘單位自身等多個方面，需要發(fā)動各方力量參與，共同破解地勘單位改革發(fā)展的桎梏。首先，地勘單位改革涉及人員身份、資產(chǎn)、管理制度、人才培養(yǎng)等方面的政策，需要地方政府強有力的支持，并對政策執(zhí)行進行有效的監(jiān)管。其次，2018年國務院機構(gòu)改革后，自然資源主管部門作為地勘單位的行業(yè)管理部門，應當研究制定地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確地質(zhì)勘查行業(yè)的發(fā)展方向和重點任務，引導地勘單位推動地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級。再次，要發(fā)揮地勘單位及上級主管單位主動聯(lián)系政府、服務政府的根本作用。歸根結(jié)底，地勘單位改革的主體是地勘單位自身，地勘單位要提升地質(zhì)工作服務能力和水平，充分發(fā)揮支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的公益服務職能，為新時期自然資源管理、經(jīng)濟社會發(fā)展提供精準服務。

4 、結(jié) 語

從整體性視角來看，屬地化20年來，地勘單位改革變遷歷程的總體特點是“穩(wěn)步推進，不斷深化”，并形成了一種“改革再出發(fā)”的“活躍”場景。地勘單位改革過程并不是一帆風順的，而是在“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”的共同作用下實現(xiàn)波浪式的前進與螺旋式的上升。深化地勘單位改革既要遵循經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相適應的規(guī)律，還要注重把握好改革發(fā)展與市場規(guī)律、地質(zhì)工作規(guī)律等方面的相互關(guān)系，確保改革發(fā)展取得更大成效。