中國國土資源經(jīng)濟：三調視野下的自然資源調查探索與思考

2020-05-25 15:49:03
來源：中國國土資源經(jīng)濟
作者：馮銀靜
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導讀

自然資源調查成果是自然資源的統(tǒng)一確權登記以及各自然資源管理部門開展管理工作的基礎。我國的自然資源調查目前已形成試點成果，提出了建立“1+X”型調查體系的工作思路，但自然資源調查工作機制尚未建立，存在自然資源內涵尚不明確、自然資源與第三次全國國土調查分類標準不統(tǒng)一以及各類專項調查的內容和標準暫不明確等問題。建議明確自然資源的內涵，充分銜接第三次全國國土調查，在建立完善自然資源分類體系的基礎上，明確各類專項調查的內容和標準，指導各項自然資源調查工作。

本文引用信息

馮銀靜，蘇墨，廖琦，張戈.三調視野下的自然資源調查探索與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33（3）:48-51.

0 引言

十八大以來，國家日益重視生態(tài)文明建設，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度；2016年12月，提出在全國推動開展自然資源確權登記試點；2019年7月發(fā)布的《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》為自然資源統(tǒng)一確權登記提供了工作依據(jù)。

自然資源調查是自然資源統(tǒng)一確權登記的基礎，做好自然資源調查對實現(xiàn)確權登記至關重要。目前國家已提出結合第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）構建“1+X”調查體系，其中“1”是指基礎調查，“X”是指專項調查，但三調分類與自然資源分類標準不同，無法直接應用，且專項調查內容并未明確，在強力推進自然資源統(tǒng)一確權登記的背景下，亟待開展相關研究，指引自然資源調查工作。

01 自然資源調查試點現(xiàn)狀

自2016年12月至2018年2月，國家選擇了青海三江源等國家公園試點，甘肅、寧夏濕地確權試點等12個省份32個自然資源統(tǒng)一確權登記試點區(qū)域。截止到2018年10月，各試點區(qū)域取得積極進展，探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量礦產(chǎn)資源等類型的自然資源確權登記工作。各試點區(qū)域的自然資源調查通過充分利用土地利用現(xiàn)狀調查成果，結合各類自然資源原有的普查或調查成果，以自然資源登記單元為調查單位，通過實地調查的方式，查清了登記單元內各類自然資源的類型、邊界、面積、數(shù)量和質量，自然資源公共管制要求以及自然資源權屬歸屬情況，劃分了各類自然資源的類型和類別。

02 自然資源調查存在的問題

2.1 自然資源內涵尚未統(tǒng)一

目前國際上界定自然資源范圍的方式較為單一，主要為列舉法。我國法律有明確規(guī)定的國有自然資源有13種，包括礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域�！吨袊匀毁Y源手冊》按列舉法將自然資源分為土地資源、森林資源、草地資源、水資源、氣候資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、能源資源和其他資源9類�！稇椃ā芬约啊蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》明確自然資源包括水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等，并未列明濕地自然資源，但《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》中明確提出開展?jié)竦刈匀毁Y源確權登記，認定濕地屬于自然資源。實踐探索中，江蘇省如東縣的自然資源分類除了包括土地、礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、水、荒地、灘涂等常見類型之外，還包括地形和海洋，共10類。綜上所述，不論是國家的法律、各類政策文件的規(guī)定還是實踐探索，對自然資源的內涵認定并未統(tǒng)一，現(xiàn)行的自然資源內涵仍存在爭議。

2.2 自然資源無明確的分類體系

2.2.1 試點各地分類標準不統(tǒng)一

自然資源分類是開展自然資源確權登記試點工作的難點和關鍵。從自然資源統(tǒng)一確權登記試點實踐來看，一級分類中，山嶺資源相當于一個載體，與其他類別自然資源比如森林、草原、荒地等在空間上存在重疊，為避免數(shù)據(jù)重復，貴州省等地均只作為要素調查，根據(jù)其他自然資源類型調查結果匯總統(tǒng)計面積。二級分類中，各地在實踐中有不同的做法，比如森林資源，湖南省常德市澧縣將其劃分為林地、灌木林地、其他林地三種；祁連山除山嶺資源和礦產(chǎn)資源外，自然資源二級地類劃分與土地利用現(xiàn)狀二級分類完全對應，將森林資源劃分為喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等。

2.2.2 自然資源基礎調查與三調分類標準不統(tǒng)一

國家明確提出以三調為基礎開展自然資源調查，但部分自然資源無明確對應的三調分類。以《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》明確的自然資源類型為準，對三調中各類自然資源的調查情況進行分析（詳見表1），發(fā)現(xiàn)森林資源、草原資源有對應的一級分類及完整的二級分類，而灘涂資源、荒地資源、礦產(chǎn)資源和山嶺資源并無明確對應的一級分類。灘涂資源可根據(jù)水域及水利設施用地中的二級分類沿海灘涂和內陸灘涂提取，但荒地資源目前學術界并無明晰的概念，按照荒野地、未利用地和廢棄地三大類劃分方式來看，第三次全國國土調查僅有未利用地中的鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、冰川及永久積雪，荒野地和廢棄地并沒有對應的調查分類。對于礦產(chǎn)資源，對應在三調分類表中僅有0602采礦用地與之對應，但采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地，排土（石）及尾礦堆放地，二者內涵不一致，采礦用地是平面概念，礦產(chǎn)資源是立體概念，二者無法對應。對于海域，三調并未形成相關成果。因此，三調的成果并不能為自然資源調查提供全面準確的基礎調查數(shù)據(jù)，對于部分自然資源仍需結合專項調查獲取基礎數(shù)據(jù)。

2.2.3 專項調查分類認定與三調分類認定不一致

以林地為例，《國家森林資源連續(xù)清查技術規(guī)定》中，林地包含喬木林地、灌木林地、竹林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地、跡地、宜林地8類，三調中林地包括喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地。其中其他林地包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等。目前尚未明確是否森林資源的分類完全按照三調的分類體系劃分，如果按照三調劃分，無法與原森林資源調查分類完全對應，宜林地以及無立木林地無對應分類，林地數(shù)據(jù)會有較大的變化，可能影響林業(yè)管理部門的森林覆蓋率考核以及其他日常管理工作。

2.3 專項調查的內容和標準暫未明確

目前國家僅提出了在三調的基礎上開展專項調查的初步思路，提出開展森林蓄積量調查和草原資源生物量等級分布調查等專項調查，并未明確各類自然資源專項調查的內容和標準。在眾多自然資源中，相當一部分資源的數(shù)量和質量缺乏具體的評定標準和規(guī)范，有一些資源在多個方面存在多個評定指標，在登記時無法就具體信息填寫內容達成共識。各地區(qū)在開展自然資源試點工作時，有的是參照土地利用現(xiàn)狀分類，如祁連山國家公園確權登記；有的是參照原有自然資源調查、普查的分類，比如廣州的流溪河國家森林公園在開展確權登記試點時，參照了森林資源二類調查對蓄積量、質量等級等相關調查成果。

03 自然資源調查的路徑探索

3.1 明確自然資源的內涵

3.1.1 自然資源應涵蓋山嶺、土地和濕地資源

不論是《中國自然資源手冊》中列舉的自然資源類型中的土地資源，還是《憲法》以及《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》中明確的山嶺資源，它們都是一定范疇內較大的概念，被其他自然資源所依附，具有一定的空間分布與構成關系。因此，自然資源的分類不能簡單地將山嶺資源、土地資源與其他自然資源并列，而應考慮山嶺資源、土地資源的載體作用，并依據(jù)其他資源與其的依存關系，建立自然資源的分類體系。建議山嶺資源和土地資源仍單列為自然資源類型，在調查時備注所依附的其它自然資源類型。

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》，濕地屬于自然資源，但三調分類中，灘涂屬于濕地，二者存在重疊，建議增加濕地資源類型，替代原有灘涂資源。

由此，結合《憲法》以及《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》中列舉的自然資源類型，我國的自然資源類型表述可確定為土地資源、森林資源、草原資源、山嶺資源、荒地資源、濕地資源、水資源、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源。

3.1.2 明晰荒地資源的內涵

學術界對于荒地的概念并未統(tǒng)一，有學者從廣義和狹義兩個角度進行了分析，廣義的荒地包括荒野地、未利用地和廢棄地三大類；狹義的荒地僅指目前處于荒蕪狀態(tài)，但具有資源利用的價值，能被人類開發(fā)和利用的宜農(nóng)、宜林、宜牧、宜能土地。目前學術界多以狹義的荒地，即能被人類開發(fā)和利用的宜農(nóng)、宜林、宜牧、宜能土地來定義荒地，鮮有學者從資源的角度分析荒地，荒地資源具體包含哪些用地類型并不明確。根據(jù)荒野地、未利用地和廢棄地三大類的劃分，對照土地利用現(xiàn)狀分類和三調分類，涉及到荒地資源的有空閑地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、冰川及永久積雪。

3.2 做好自然資源調查與三調的銜接

3.2.1 對荒地資源進行地類歸并

三調的分類體系中并沒有荒地資源，荒地資源被分解至水域及水利設施用地和其他土地中，調查結束后應按照荒地資源的二級分類與三調分類體系的對照表，歸并相應分類的數(shù)量、范圍和面積等信息，獲取荒地資源的基礎調查數(shù)據(jù)。在充分利用三調成果的基礎上，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)的全覆蓋。

3.2.2 建立完善的自然資源分類體系

開展自然資源調查工作，首要工作是要建立好自然資源的分類體系。建立自然資源分類體系要遵循不重不漏原則以及多層次原則，提出統(tǒng)一的自然資源分類要素，形成多階層的自然資源分類系統(tǒng)。值得一提的是，自然資源的分類要不重不漏，但自然資源要素可以重疊，比如山嶺資源與林地資源同為自然資源，建立分類體系時，山嶺資源不作為自然資源的一級分類，只做要素統(tǒng)計。在自然資源統(tǒng)一確權登記工作中，既要從經(jīng)濟和環(huán)境角度充分體現(xiàn)自然資源的自然屬性，又要從管理角度保證自然資源的統(tǒng)一，避免交叉重疊和多頭管理。自然資源的分類應達到自然屬性與利于管理的有機統(tǒng)一，根據(jù)明確后的自然資源內涵，構建自然資源分類體系。對于二級分類，應在三調工作分類基礎上結合各自然資源管理部門的需求進行補充完善，尤其是荒地資源和礦產(chǎn)資源，建立科學的多級分類體系，指導各部門更好地開展自然資源調查工作。

3.3 加快推動自然資源專項調查

3.3.1 結合三調開展自然資源專項調查

根據(jù)三調工作分類表，綜合對照三調分類表中涉及到的自然資源類別情況，可以獲得森林資源、草原資源、灘涂資源的范圍和面積情況，而礦產(chǎn)資源的基礎信息由于分類標準不同，不能通過三調獲得完整的數(shù)據(jù)，同時，三調并未開展海域的相關調查。因此，建議在開展礦產(chǎn)、海域的專項調查時，應結合三調工作的標準，補充基礎調查成果。

3.3.2 盡快明確專項調查的內容和標準

三調結束后，對于森林資源和草原資源，查清了林地和草地的位置、范圍和面積等利用情況以及登記情況，但仍缺乏林地、林木以及林區(qū)范圍內生長的動、植物及其環(huán)境條件為對象的林木資源情況調查成果，以及草原類型、面積、生產(chǎn)力及載畜能力、退化沙化鹽漬化等草資源情況的調查成果。水資源缺乏水量、流量、水質等級等指標情況。各類自然資源仍需要開展專項調查，各地專項調查的內容和標準的制定要充分結合原有自然資源調查的內容和標準，充分利用已有的專項調查成果資料，包括森林、草地、濕地、礦產(chǎn)等調查及地理國情普查成果。同時，在自然資源調查全面鋪開前，要依據(jù)相關行業(yè)標準，統(tǒng)一各類資源數(shù)量、質量的調查方法和單位等，保證調查成果的一致性，使調查成果更好地為自然資源統(tǒng)一確權登記工作服務。