文章來(lái)源于：天元西安律師事務(wù)所，原文鏈接：礦產(chǎn)資源壓覆實(shí)務(wù)問(wèn)題簡(jiǎn)析

編寫(xiě)丨能源資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì) 王英

礦產(chǎn)資源壓覆指因建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致已經(jīng)查明的礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用。一旦出現(xiàn)礦產(chǎn)資源被壓覆，則原礦業(yè)權(quán)人的勘查、開(kāi)采權(quán)利受到不同程度的損害，故需要對(duì)原礦業(yè)權(quán)人遭受的損失予以彌補(bǔ)。實(shí)務(wù)中正是基于項(xiàng)目建設(shè)人與礦業(yè)權(quán)人就該損失如何彌補(bǔ)難以達(dá)成一致，進(jìn)而導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。為避免建設(shè)方在項(xiàng)目建設(shè)中因礦產(chǎn)資源壓覆導(dǎo)致利益受損，本文擬對(duì)礦產(chǎn)壓覆常見(jiàn)問(wèn)題予以梳理，以期妥善維護(hù)各方利益。

一、基本規(guī)定

1.關(guān)于不得壓覆重要礦產(chǎn)資源的核心規(guī)定系《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，該法第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開(kāi)采情況。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。

所謂重要礦床，指的是《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)確定的本行政區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的或國(guó)務(wù)院組成部門(mén)按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目除外。

2.陜西省自然資源廳在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)工作的通知》（陜自然資規(guī)【2023】1號(hào)）載明：建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)避讓國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)大中型礦床，應(yīng)采取措施盡量避免壓覆或減少壓覆重要礦產(chǎn)資源。確實(shí)無(wú)法避讓?zhuān)瑢?dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦床資源不能開(kāi)發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報(bào)批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆已查明的重要礦產(chǎn)資源。

從前述規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆實(shí)行審批管理，建設(shè)項(xiàng)目若涉及礦產(chǎn)資源壓覆，需依法履行審批程序。通過(guò)審批管理，盡量減少或避免壓覆重要礦產(chǎn)資源，也便于礦產(chǎn)資源管理部門(mén)及時(shí)掌握礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量變化。

二、審批程序

《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“137號(hào)文”））規(guī)定，“凡建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開(kāi)發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報(bào)批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。”但需要注意的是：（1） 建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正常勘查開(kāi)采的，不做壓覆處理；（2）礦山企業(yè)在本礦區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源不需審批。

（一）審批機(jī)關(guān)

建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級(jí)以上自然資源行政主管部門(mén)審批；壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計(jì)查明資源儲(chǔ)量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明明資源儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的由自然資源部審批。需要明確的是：各地自然資源部門(mén)對(duì)具體的審批程序可能存在差異，具體以各地規(guī)定為準(zhǔn)。

（二）基本程序

1.建設(shè)項(xiàng)目選址前，建設(shè)單位應(yīng)向省級(jí)自然資源主管部門(mén)申請(qǐng)查詢(xún)礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。不壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由省級(jí)自然資源管理部門(mén)出具未壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明。

需要明確的是：2019年5月14日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于取消一批證明事項(xiàng)的公告》（2019年第23號(hào)）附件二第9項(xiàng)已明確規(guī)定取消未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明，該證明取消后業(yè)務(wù)辦理強(qiáng)調(diào)信息共享。2020年4月28日，自然資源部辦公廳《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函【2020】710號(hào)）載明：“做好取消壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記后的工作銜接，建立建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢(xún)服務(wù)系統(tǒng)，方便建設(shè)單位通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)查詢(xún)。目前，自然資源部已經(jīng)建立了“全國(guó)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示系統(tǒng)”，通過(guò)該系統(tǒng)可以查詢(xún)礦產(chǎn)資源地理位置等信息。另各地也已經(jīng)陸續(xù)建立了“建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢(xún)系統(tǒng)”，故特別提醒建設(shè)單位注意，在具體項(xiàng)目實(shí)施前，做好查詢(xún)工作，從而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否涉及壓覆礦產(chǎn)資源清楚知悉。

2.依據(jù)上述第1項(xiàng)查詢(xún)后，若涉及壓覆重要礦資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告，依法向自然資源部門(mén)履行報(bào)批程序。


3.建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào)）規(guī)定：“在用地預(yù)審階段，不再對(duì)單獨(dú)選址的審批類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查。在用地報(bào)批階段，建設(shè)項(xiàng)目涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)單位說(shuō)明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；同時(shí)，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)督促建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，按規(guī)定辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批和登記手續(xù)。對(duì)未簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批登記手續(xù)的，省級(jí)人民政府不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)、市（縣）人民政府不得供地。


4.根據(jù)“137號(hào)文規(guī)定”，建設(shè)單位應(yīng)在收到同意壓覆重要礦產(chǎn)資源的批復(fù)文件后 45個(gè)工作日內(nèi)，到項(xiàng)目所在地省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記手續(xù)。但《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）規(guī)定，自2020年5月1日起取消礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記事項(xiàng)，明確自然資源主管部門(mén)依據(jù)礦業(yè)權(quán)人或壓礦建設(shè)項(xiàng)目單位礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案申請(qǐng)，對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行審查，出具評(píng)審備案文件。

三、礦產(chǎn)資源壓覆糾紛性質(zhì)分析

礦產(chǎn)資源壓覆常見(jiàn)糾紛主要體現(xiàn)為項(xiàng)目建設(shè)人與礦業(yè)權(quán)人之間的糾紛，就項(xiàng)目建設(shè)人和礦業(yè)權(quán)人而言，二者之間系平等的民事主體，故該糾紛系發(fā)生在平等民事主體之間的糾紛。實(shí)務(wù)中，礦產(chǎn)資源壓覆糾紛常見(jiàn)案由主要為物權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛等。

作為民事糾紛而言，因補(bǔ)償未能妥善解決是常見(jiàn)糾紛的典型。為解決補(bǔ)償問(wèn)題，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議時(shí)田永東代表提出：基于建設(shè)方和礦權(quán)人在其簽署協(xié)議時(shí)很能就賠償事項(xiàng)達(dá)成一致的考慮，提出《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh》，自然資源部礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督司最終回復(fù)（自然資人議復(fù)字【2020】053號(hào)）“礦業(yè)權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)后，建設(shè)項(xiàng)目需要壓覆區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的，此時(shí)礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體屬于平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不涉及國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者，通過(guò)直接退還壓覆區(qū)域礦業(yè)權(quán)出讓收益或等量置換資源的方式，由國(guó)家代建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體給予礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償，并不恰當(dāng)，涉事雙方應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和法治精神協(xié)商解決。”從上述回復(fù)也可以進(jìn)一步印證建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體與礦業(yè)權(quán)人之間因礦業(yè)權(quán)壓覆產(chǎn)生的糾紛系民事糾紛。

四、礦產(chǎn)資源壓覆要點(diǎn)問(wèn)題

（一）依法履行相關(guān)手續(xù)后實(shí)際壓覆礦產(chǎn)資源
不構(gòu)成侵權(quán)，但仍應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

在喀什乾元礦業(yè)有限公司與新華喀什齊熱哈塔爾水電開(kāi)發(fā)有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案中（(2020)最高法民申5976號(hào)），法院認(rèn)為齊熱哈塔爾水電公司在擬建設(shè)水電站過(guò)程中已進(jìn)行了必要的勘查，謹(jǐn)慎地履行了注意義務(wù)，并獲得了合法的項(xiàng)目審批手續(xù)。因此，齊熱哈塔爾水電公司的建設(shè)行為不存在過(guò)錯(cuò)，其建設(shè)行為壓覆乾元礦業(yè)公司已取得探礦權(quán)的礦產(chǎn)資源不構(gòu)成侵權(quán)。雖然齊熱哈塔爾水電公司不構(gòu)成侵權(quán)，但如因其壓覆行為給乾元礦業(yè)公司帶來(lái)?yè)p失，乾元礦業(yè)公司有要求其補(bǔ)償?shù)拿袷聶?quán)利。


通過(guò)上述案例可以看出，壓覆礦產(chǎn)資源后是否承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的核心在于是否因壓覆導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無(wú)法進(jìn)行勘查開(kāi)采，而非取決于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施人有無(wú)過(guò)錯(cuò)。為盡量規(guī)避該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，建議建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體在項(xiàng)目實(shí)施前與自然資源管理部門(mén)做好查詢(xún)工作，盡可能從源頭上避免壓覆礦產(chǎn)資源。當(dāng)然，若確需壓覆的，則依法履行審批程序，并按約定對(duì)礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償。


（二）建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊而不影響
礦產(chǎn)資源正常開(kāi)采的，不作壓覆處理。

在宜陽(yáng)縣豐新長(zhǎng)石礦業(yè)有限公司與國(guó)家電網(wǎng)有限公司、國(guó)網(wǎng)浙江省電力有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案（(2021)最高法民申6413號(hào)）中，法院查明根據(jù)測(cè)繪圖，國(guó)網(wǎng)浙江電力公司案涉塔基連線可能存在穿越礦區(qū)邊緣，且國(guó)網(wǎng)浙江電力公司也承認(rèn)塔基連線的垂直下方與礦區(qū)的東北部有極少重疊的情況。然豐新公司并未舉證證明該重疊影響礦區(qū)開(kāi)采，且截至目前豐新公司并未進(jìn)行開(kāi)采，也未提交證據(jù)證明當(dāng)?shù)仉娏υO(shè)施產(chǎn)權(quán)單位或管理部門(mén)不同意其對(duì)案涉礦體進(jìn)行開(kāi)采。豐新公司稱(chēng)案涉電力項(xiàng)目客觀上增加了審批難度，必然存在損失，但該情形系或然狀態(tài)，并非必然發(fā)生。國(guó)網(wǎng)浙江電力公司在電力工程建設(shè)前是否對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)查均不影響本案處理結(jié)果，故豐新公司以此要求國(guó)網(wǎng)浙江電力公司承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的再審理由不成立。


上述案例進(jìn)一步印證了“137號(hào)文”的規(guī)定，即建設(shè)項(xiàng)目雖與礦區(qū)范圍重疊，但不影響礦產(chǎn)資源正常開(kāi)采的，不作壓覆處理。同時(shí)，通過(guò)上述案例我們可以看到，礦業(yè)權(quán)人若要主張損失，則需損失實(shí)際發(fā)生且能舉證證明，僅憑主觀認(rèn)定可能有潛在損失進(jìn)而主張賠償，難以獲得支持。

（三）補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)


建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)方對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中不同司法機(jī)關(guān)有不同的裁判標(biāo)準(zhǔn)，具體如下：


1.按直接損失進(jìn)行補(bǔ)償

在喀什乾元礦業(yè)有限公司與新華喀什齊熱哈塔爾水電開(kāi)發(fā)有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案中（(2020)最高法民申5976號(hào)），乾元礦業(yè)公司除要求賠償?shù)V業(yè)權(quán)實(shí)際損失及利息外，還主張了3000萬(wàn)元的可得利益損失。然法院認(rèn)為，根據(jù)“137號(hào)文”的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶�原則上應(yīng)包括：（1）礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）；（2）所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開(kāi)采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。從上述規(guī)定可知，補(bǔ)償范圍為直接損失，并不包括經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等間接損失，故法院最終未支持乾元礦業(yè)公司關(guān)于可得利益損失的主張。

2.法院酌情認(rèn)定礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償金額
 
在國(guó)網(wǎng)遼寧省電力有限公司與建昌縣金鉆礦業(yè)有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案中（(2020)最高法民申6762號(hào)）中，法院認(rèn)定電力公司的案涉線路工程對(duì)金鉆公司的礦產(chǎn)資源構(gòu)成壓覆，且該線路建設(shè)未取得相關(guān)國(guó)土資源部門(mén)出具的壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)，致使金鉆公司的探礦權(quán)無(wú)法繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。就賠償金額，一審法院委托評(píng)估機(jī)構(gòu)認(rèn)定案涉探礦權(quán)的價(jià)值是3366.45萬(wàn)元。二審法院因電力公司架設(shè)高壓線路亦是國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，酌定應(yīng)賠償損失為1200萬(wàn)元。最高人民法院再審時(shí)認(rèn)為二審酌定賠償金額并無(wú)不妥，維持了二審判決。


3.經(jīng)營(yíng)損失也應(yīng)予以賠償

在重慶市黔江區(qū)銀富礦業(yè)有限公司與中鐵建渝東南（重慶）高速公路有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案中（(2022)渝04民再6號(hào)），法院認(rèn)定由于中鐵建高速公路公司對(duì)沿溪溝采石場(chǎng)礦區(qū)進(jìn)行部分壓覆，導(dǎo)致銀富礦業(yè)公司于2018年8月全面停產(chǎn)，此時(shí)銀富礦業(yè)公司獲得的采礦權(quán)許可期尚未到期，銀富礦業(yè)公司在采礦權(quán)許可期到期前的經(jīng)營(yíng)損失，中鐵建高速公路公司應(yīng)予補(bǔ)償。最終法院按照普華評(píng)估公司的評(píng)估結(jié)論認(rèn)定銀富礦業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)損失為130.36萬(wàn)元。


注：部分資訊來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。

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