文章來(lái)源于公眾號(hào)：金杜研究院，作者：程世剛 孫慧麗 孫玲
原文鏈接：礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政合同已由司法解釋最終定性
 

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礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政合同還是民事合同，其引發(fā)的糾紛是行政案件還是民事案件，在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，2020年1月1日起施行）最終確定礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政合同，解決了長(zhǎng)期存在的爭(zhēng)議。

一

礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于民事合同還是行政合同，實(shí)踐中長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議

實(shí)踐中，關(guān)于通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)，以及不經(jīng)招拍掛直接簽訂協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的合同法律性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)存在不同認(rèn)識(shí)，主要為民事合同及行政合同兩種觀(guān)點(diǎn)。

民事合同觀(guān)點(diǎn)

持民事合同的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)出讓合同是國(guó)家以礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人民事主體身份，與礦業(yè)權(quán)受讓人訂立的民事合同，是設(shè)立礦業(yè)權(quán)這一用益物權(quán)的民事行為。在礦業(yè)權(quán)的出讓中，自然資源主管部門(mén)是參與市場(chǎng)活動(dòng)的民事法律關(guān)系的主體，并基于平等自愿原則將礦業(yè)權(quán)出讓給受讓人。

法院很多案例均將礦業(yè)權(quán)出讓合同糾紛作為民事案件進(jìn)行審理，例如：最高人民法院審理的（2019）最高法民終699號(hào)案件，即甲公司、某自治區(qū)自然資源廳探礦權(quán)糾紛二審案件，一審法院及二審法院均將探礦權(quán)出讓合同糾紛作為民事案件進(jìn)行審理。

在最高人民法院審理的（2019）最高法民終260號(hào)案件中，一審法院已經(jīng)裁定駁回甲公司因探礦權(quán)出讓合同糾紛提起的民事訴訟，而最高人民法院二審裁定認(rèn)為，甲公司以原某省國(guó)土資源廳出讓過(guò)程中存在瑕疵為由，請(qǐng)求解除案涉合同并要求賠償而提起民事訴訟，一審法院不予受理并無(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，進(jìn)而撤銷(xiāo)一審裁定，指令一審法院作為民事案件繼續(xù)審理。

行政合同觀(guān)點(diǎn)

持行政合同的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)出讓合同是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使其行政權(quán)力，與礦業(yè)權(quán)受讓人達(dá)成的行政合同，這種合同的本質(zhì)是國(guó)家許可礦業(yè)權(quán)人在特定區(qū)塊進(jìn)行勘查和開(kāi)采礦產(chǎn)資源的行政管理行為，是國(guó)家管理礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的一種行政行為。

二

司法解釋明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政合同

司法解釋規(guī)定

2020年1月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議。”

在該司法解釋新聞發(fā)布會(huì)上，最高人民法院明確表示：“司法解釋明確了礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、符合本解釋規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議屬于行政協(xié)議，將這類(lèi)協(xié)議納入行政訴訟規(guī)制的范疇”。

影響

上述司法解釋的頒布，對(duì)于招拍掛及協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的合同在性質(zhì)上屬于民事合同還是行政合同的爭(zhēng)議，劃上了句號(hào)。我們理解，在該司法解釋正式施行后，新受理的礦業(yè)權(quán)出讓合同糾紛均應(yīng)當(dāng)作為行政案件，而不應(yīng)作為民事案件。

并且，由于行政合同不屬于可仲裁的范圍，故該等協(xié)議上如約定有仲裁條款，該等仲裁條款也均應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效，當(dāng)事人也無(wú)法依據(jù)仲裁條款選擇仲裁方式解決爭(zhēng)議。

另外需要指出的是，礦業(yè)權(quán)出讓合同爭(zhēng)議作為民事案件還是作為行政案件，可能對(duì)礦業(yè)權(quán)人利益影響巨大。行政審判司法實(shí)踐中，法院通常認(rèn)為行政機(jī)關(guān)代表公共利益，并傾向于保護(hù)行政機(jī)關(guān)。因此，即使行政機(jī)關(guān)存在過(guò)錯(cuò)，法院也可能無(wú)法全部支持礦業(yè)權(quán)受讓人的合理商業(yè)訴求，尤其是可能無(wú)法保護(hù)受讓人的預(yù)期利益損失。

三

以申請(qǐng)?jiān)谙确绞脚鷾?zhǔn)出讓礦業(yè)權(quán)的行為，應(yīng)為行政許可

根據(jù)我國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓目前主要存在三種方式，即招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓?zhuān)瑓f(xié)議出讓?zhuān)�以及以申�?qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎尅?/span>

關(guān)于招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓以及協(xié)議出讓?zhuān)�因最終都會(huì)簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，故依據(jù)司法解釋?xiě)?yīng)為行政合同。但對(duì)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞脚鷾?zhǔn)出讓礦業(yè)權(quán)的行為，不應(yīng)為行政合同，我們認(rèn)為該種行為的性質(zhì)應(yīng)為行政許可。

原國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）第一條“礦業(yè)權(quán)的分類(lèi)及出讓方式”第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定：“屬于《礦產(chǎn)勘查開(kāi)采分類(lèi)目錄》規(guī)定的第一類(lèi)礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進(jìn)行過(guò)礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請(qǐng)?jiān)谙燃聪壬暾?qǐng)者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)。”

基于上述規(guī)定，我們理解，此種情形下探礦權(quán)的授予是行政機(jī)關(guān)采取批準(zhǔn)申請(qǐng)的方式進(jìn)行的。關(guān)于批準(zhǔn)礦業(yè)權(quán)登記申請(qǐng)的法律性質(zhì)，實(shí)踐中國(guó)土資源主管部門(mén)均是按行政許可進(jìn)行掌握。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2019年4月23日修正，下稱(chēng)“《行政許可法》”）第十二條規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。上述情形下的礦業(yè)權(quán)出讓屬于行政許可，符合行政許可法的明確規(guī)定。

原國(guó)土資源部政法司負(fù)責(zé)人就貫徹《行政許可法》答記者問(wèn)時(shí)明確指出：“《行政許可法》中明確規(guī)定有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置等需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。它的主要功能是分配有限資源，使有限的自然資源更好地為社會(huì)發(fā)展服務(wù)。這正是國(guó)土資源管理部門(mén)的職責(zé)所在。”

這進(jìn)一步說(shuō)明，申請(qǐng)?jiān)谙群团鷾?zhǔn)礦業(yè)權(quán)登記申請(qǐng)屬于行政許可行為。我國(guó)探礦權(quán)人和采礦權(quán)人持有的權(quán)利證照名稱(chēng)為“勘查許可證”和“采礦許可證”，而非“探礦權(quán)證”和“采礦權(quán)證”，也一定意義上體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)授予礦業(yè)權(quán)的行政許可性質(zhì)。

總之，礦業(yè)權(quán)受讓主體取得礦業(yè)權(quán)主要基于行政合同和行政許可，基于不同的權(quán)利取得方式，礦業(yè)權(quán)人需關(guān)注相關(guān)的行政程序或要求，以及相應(yīng)的糾紛解決程序，并分別適用不同的法律法規(guī)規(guī)定，以維護(hù)自身合法權(quán)益。

后記

基于多年來(lái)代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)類(lèi)案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們編寫(xiě)了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實(shí)務(wù)焦點(diǎn)問(wèn)題案例精析》一書(shū)，并已由法律出版社出版。

在該書(shū)的基礎(chǔ)上，我們?cè)?ldquo;金杜研究院”開(kāi)辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛”專(zhuān)欄，逐步推送相關(guān)文章，主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃、礦業(yè)權(quán)承包、礦業(yè)權(quán)合作、礦業(yè)權(quán)抵押、礦業(yè)權(quán)侵權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)等諸多問(wèn)題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問(wèn)題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請(qǐng)參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實(shí)務(wù)焦點(diǎn)問(wèn)題案例精析》一書(shū)。

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