礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛（九）丨礦業(yè)權(quán)租賃合同未經(jīng)登記機關(guān)審查批準是否有效？

原國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號，下稱“309號文”）對礦業(yè)權(quán)租賃的條件及程序進行了規(guī)定，并明確礦業(yè)權(quán)租賃合同需由原發(fā)證機關(guān)審查批準，但現(xiàn)行司法解釋明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)租賃合同自依法成立之日起生效，那么，未經(jīng)審查批準是否會影響礦業(yè)權(quán)租賃合同的效力？本文就此進行相應(yīng)分析和討論。

一、礦業(yè)權(quán)租賃合法地位的確立

二十世紀八九十年代的規(guī)定使得礦業(yè)權(quán)租賃的合法性備受質(zhì)疑

關(guān)于礦業(yè)權(quán)租賃合同的效力認定，早些時候往往是基于1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009年修正，下稱“《礦產(chǎn)資源法》”）第三條第四款、第四十二條，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》（1994年3月26日起施行）第四十二條第三款等規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)租賃作為一種變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或倒賣牟利行為處理，并根據(jù)原《中華人民共和國合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日廢止）第五十二條第三項和第五項的規(guī)定，直接對礦業(yè)權(quán)租賃合同給予“無效”的否定性評價。

但是在1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂時，已經(jīng)將1986年《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的“采礦權(quán)不得買賣、出租”等情形予以刪除，體現(xiàn)了《礦產(chǎn)資源法》修改的立法趨向，逐步認可礦業(yè)權(quán)租賃的合法性。但是，仍保留“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒收違法所得，處以罰款”的規(guī)定（在2009年《礦產(chǎn)資源法》再次修訂時仍延續(xù)了該規(guī)定），使得實踐中關(guān)于礦業(yè)權(quán)租賃的合法性仍存在爭議。

2000年原國土資源部309號文首次正面明確了礦業(yè)權(quán)租賃的合法性，但未經(jīng)批準的礦業(yè)權(quán)租賃法律效力仍存爭議

2000年原國土資源部309號文第六條第三款規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人可以依照本辦法的規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權(quán)。”第四十九條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出租是指礦業(yè)權(quán)人作為出租人將礦業(yè)權(quán)租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。”

并且，309號文第三章“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”項下專設(shè)第二節(jié)“出租”，對礦業(yè)權(quán)租賃的具體條件及程序進行了全面的規(guī)定。這代表在部門規(guī)章層面，首次正面認可了礦業(yè)權(quán)租賃的合法性，但其關(guān)于礦業(yè)權(quán)租賃的具體操作，仍體現(xiàn)了較強的行政監(jiān)管色彩。

尤其上述規(guī)定第六十一條明確指出：“未經(jīng)登記管理機關(guān)批準，擅自轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或違反本辦法規(guī)定出租礦業(yè)權(quán)的，由登記管理機關(guān)依據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十四條的規(guī)定予以處罰。”這使得未經(jīng)批準的礦業(yè)權(quán)租賃法律效力仍存在重大疑問和爭議。

2017年實施的司法解釋對礦業(yè)權(quán)租賃的合法性進行了統(tǒng)一

《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕17號，下稱“《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》”）的正式出臺，在一定意義上標志著對礦業(yè)權(quán)租賃合同效力認定標準進行了統(tǒng)一。

《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。”從司法解釋的規(guī)定看，礦業(yè)權(quán)租賃合同原則上有效，且自成立之日起依法生效，當事人請求確認的，人民法院應(yīng)予支持。換言之，法院審判已經(jīng)將行政機關(guān)對礦業(yè)權(quán)租賃合同的行政審查、批準、登記等行政管理，排除在合同效力的判斷因素之外。目前司法實踐中，很多法院包括最高院在審理礦業(yè)權(quán)租賃合同糾紛案件時也已經(jīng)依此作出了相應(yīng)的裁判。

2019年《礦產(chǎn)資源法修訂草案》進一步明確了礦業(yè)權(quán)租賃的合法地位

2019年12月17日自然資源部發(fā)布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）新增第二十九條第一款規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押礦業(yè)權(quán)”，并進一步將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒收違法所得，處以罰款”的規(guī)定予以刪除。如果未來修訂后的《礦產(chǎn)資源法》與《礦法修訂草案》一致，將進一步強化礦業(yè)權(quán)租賃的合法地位。

二、礦業(yè)權(quán)租賃的條件及程序

309號文首次明確礦業(yè)權(quán)租賃的合法地位后，雖然2017年《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》規(guī)定礦業(yè)權(quán)租賃合同自依法成立之日起生效，但并未就礦業(yè)權(quán)租賃的具體操作進行規(guī)定。因此，礦業(yè)權(quán)租賃的條件及程序，還需根據(jù)2000年309號文執(zhí)行。具體而言：

礦業(yè)權(quán)租賃的條件

第一，礦業(yè)權(quán)承租人，應(yīng)當具備相應(yīng)的資質(zhì)條件。

第二，礦業(yè)權(quán)出租應(yīng)當符合國務(wù)院規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，并按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序進行管理，由原發(fā)證機關(guān)審查批準。

第三，出租國家出資勘查形成的采礦權(quán)的，應(yīng)按照采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定進行評估、確認，采礦權(quán)價款按有關(guān)規(guī)定進行處置。

第四，礦業(yè)權(quán)人申請出租礦業(yè)權(quán)時應(yīng)向登記管理機關(guān)提交出租申請書、許可證復印件、礦業(yè)權(quán)租賃合同書、承租人的資質(zhì)條件證明或營業(yè)執(zhí)照、登記管理機關(guān)要求提交的其他有關(guān)資料。

礦業(yè)權(quán)租賃后的限制

第一，礦業(yè)權(quán)承租人不得再行轉(zhuǎn)租礦業(yè)權(quán)。

第二，已出租的采礦權(quán)不得出售、合資、合作、上市和設(shè)定抵押。

第三，采礦權(quán)的承租人在開采過程中，需要改變開采方式和主礦種的，必須由出租人報經(jīng)登記管理機關(guān)批準并辦理變更登記手續(xù)。

礦業(yè)權(quán)租賃期滿后的處置

租賃關(guān)系終止后的20日內(nèi)，出租人應(yīng)向登記管理機關(guān)申請辦理注銷出租手續(xù)。

三、行政機關(guān)的審查批準會否對礦業(yè)權(quán)租賃合同的效力產(chǎn)生影響？

如前所述，根據(jù)309號文的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出租應(yīng)當符合礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，并按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序進行管理，由原發(fā)證機關(guān)審查批準。而關(guān)于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（1998年2月12日起實施，2014年修訂）第十條規(guī)定：“批準轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準之日起生效”。那么，原發(fā)證機關(guān)的審查批準是否會對礦業(yè)權(quán)租賃合同的效力產(chǎn)生影響？

在最高院（2011）民提字第81號公報案例中，遼寧省高級人民法院（下稱“遼寧高院”）經(jīng)過二審和再審均認定案涉礦業(yè)權(quán)租賃合同未經(jīng)過遼寧省國土資源部門的審批，因此違反了法律效力性強制性規(guī)定而無效。而最高院經(jīng)過再審，糾正了遼寧高院對合同效力的認定，最終認定案涉礦業(yè)權(quán)租賃合同屬于應(yīng)當經(jīng)過遼寧省國土資源部門的審批才生效的合同，未經(jīng)審批合同效力為成立但未生效。

由此可見，由于之前司法實踐認為審批影響合同效力，故審判實踐中需征詢行政機關(guān)的意見。在法理上，合同成立但未生效屬于合同效力懸而未決的狀態(tài)，僅作出該認定尚不足夠，此種情況下還需適用締約過失責任，來認定各方權(quán)利義務(wù)和責任，或督促當事人協(xié)助辦理審批手續(xù)，以促使合同發(fā)生確定的法律效力。但在《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》實施后，這一司法方向已經(jīng)發(fā)生根本變化。

《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。”該條看似與309號文關(guān)于礦業(yè)權(quán)租賃應(yīng)由原發(fā)證機關(guān)審查批準，以及《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓合同自批準之日起生效相矛盾，但實際不然�！兜V業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》已經(jīng)通過對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力與審批之關(guān)系的具體規(guī)定，解答了這一問題。

《礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》第六條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)自然資源主管部門批準，受讓人請求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)的，人民法院不予支持。當事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)自然資源主管部門批準為由請求確認轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持。”

在最高人民法院就該司法解釋答記者問中，最高人民法院明確強調(diào)：“礦業(yè)權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，物權(quán)法規(guī)定的一類用益物權(quán)，可轉(zhuǎn)讓性系其內(nèi)在的一項基本特征，應(yīng)允許礦業(yè)權(quán)作為商品在市場上自由流轉(zhuǎn)，提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用效率，實現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。第一，承認礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、承包、合作等不同流轉(zhuǎn)方式的法律效力，尊重當事人基于意思自治作出的利益安排。第二，區(qū)分公法和私法兩種不同的法律調(diào)整模式，盡量發(fā)揮行政手段對非法流轉(zhuǎn)行為的處罰和監(jiān)管作用，減少對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力的否定性法律評價。第三，適當分離礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性和行政許可屬性，適當弱化行政審批對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力的影響。”

由此可見，司法解釋已經(jīng)明確礦業(yè)權(quán)租賃合同在當事人意思表示達成一致時，即發(fā)生法律效力，而無需考慮行政機關(guān)審查批準在合同訂立階段對合同效力的影響。我們認為，這是礦業(yè)權(quán)正常流轉(zhuǎn)的必然要求，且法律和行政法規(guī)也未明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)租賃合同屬于經(jīng)審批才生效的合同，故審批不應(yīng)影響租賃合同效力。

但需指出的是，當事人簽訂的礦業(yè)權(quán)租賃合同合法有效，并不意味著當然符合了行政管理的要求，礦業(yè)權(quán)租賃仍應(yīng)當按照行政法規(guī)進行審查和批準，否則可能承擔行政責任。此外，一旦發(fā)生行政責任，如政府進行罰款，或責令停止生產(chǎn)，也將影響礦業(yè)權(quán)租賃合同的履行，故也需引起礦業(yè)權(quán)人及承租人的高度關(guān)注。

后記

基于多年來代理大量礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)類案件的實踐經(jīng)驗，我們編寫了《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書，并已由法律出版社出版。

在該書的基礎(chǔ)上，我們在“金杜研究院”開辟“礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛”專欄，逐步推送相關(guān)文章，主要涉及礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓、礦業(yè)權(quán)租賃、礦業(yè)權(quán)承包、礦業(yè)權(quán)合作、礦業(yè)權(quán)抵押、礦業(yè)權(quán)侵權(quán)、建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)等諸多問題。

篇幅所限，我們推送的文章主要以法律問題分析而非案例探討的方式呈現(xiàn)，如您希望了解更多的案例分析內(nèi)容，請參閱《礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)糾紛實務(wù)焦點問題案例精析》一書。

 

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